Rendement en matière de qualité à la Section d’appel des réfugiés pour 2016-2017

Table de matières

• 1.0  Contexte
• 2.0  Résultats en matière de rendement
  • 2.1  Préparatifs avant l’audience complets et en temps opportun (appels instruits de vive voix seulement)
  • 2.2  Audiences respectueuses (appels sur dossier et appels instruits de vive voix)
  • 2.3  Audiences bien ciblées (appels instruits de vive voix seulement)
  • 2.4  Décisions claires, complètes, concises et rendues en temps opportun (appels instruits de vive voix seulement)
• 3.0  Résumé
• Annexe A – Rapport complémentaire de l’évaluateur
• Annexe B – Biographie de Doug Ewart, évaluateur
• Annexe C - Liste de contrôle combinant les critères relatifs aux appels instruits de vive voix et aux appels sur dossier
• Annexe D – Échelle de notation

1.0  Contexte

But

Le présent rapport fait état des résultats de la mesure de la qualité du processus décisionnel à la Section d’appel des réfugiés (SAR) et, aussi, de l’efficacité de la méthode mise à l’essai ici pour la première fois. La Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) évalue la qualité au moyen d’un processus indépendant et objectif depuis 2011. Ce processus a permis d’évaluer chaque année les autres sections de la CISR, pour se faire la CISR fait recoura à d’anciens commissaires de chaque section pertinente pour effectuer les évaluations sur le terrain. La SAR a été mise sur pied en décembre 2012 et, en tant que nouvelle section, un bassin d’anciens commissaires possédant l’expertise nécessaire pour évaluer la qualité à la SAR n’est pas encore disponible. Prenant acte du manque constant de données qualitatives sur le rendement nécessaires au président et aux gestionnaires de la SAR, la CISR a réalisé cette étude inaugurale en retenant les services d’un spécialiste externe indépendant pour évaluer un échantillon de dossiers de la SAR.

Approche globale

À l’instar des études de la qualité des autres sections, la présente étude examine les principaux indicateurs de qualité qui s’harmonisent aux résultats globaux attendus de la CISR au chapitre de l’excellence en matière de prise de décisions :

1. Préparatifs avant l’audience complets et en temps opportun      
2. Audiences respectueuses
3. Audiences bien ciblées
4. Décisions claires, complètes, concises et rendues en temps opportun

L’approche clé de cette étude repose sur le processus décisionnel unique de la SAR : la grande majorité des appels sont instruits sur dossier. Alors que les autres sections sont évaluées en procédant à l’écoute de l’enregistrement de l’audience et à l’examen des documents versés au dossier, la qualité se manifeste de différentes façons et à différents endroits dans un appel sur dossier. En conséquence, la liste de contrôle normalisée de la qualité utilisée à la CISR a fait l’objet d’une révision descendante pour assurer sa conformité avec le centre de la qualité à la SAR. Comme toujours, l’exactitude des conclusions du décideur n’entre pas dans le cadre de la portée de la présente étude.

Conception des listes de contrôle

La liste de contrôle normalisée de la qualité utilisée à la CISR comprend plus de 30 critères qui visent à examiner la mesure dans laquelle le commissaire et le Greffe se préparent à l’audience, la conduite respectueuse de l’audience, son efficacité, la question de savoir si les motifs sont logiquement liés aux éléments de preuve présentés et le caractère opportun de la décision. Sans l’audience comme point central de la qualité, la liste de contrôle de la SAR a été conçue en portant moins d’intérêt à la qualité des audiences et en mettant davantage l’accent sur l’exhaustivité et la transparence des motifs. Une seconde liste de contrôle a été conçue pour évaluer les appels instruits de vive voix, et elle ne diffère pas considérablement de la liste de contrôle normalisée. De plus, le consultant évaluateur a élaboré et testé sept critères supplémentaires pour produire une analyse des résultats potentiellement plus poussée. Chaque critère de la liste de contrôle est évalué selon l’une des deux échelles de notation : l’une est dichotomique (oui / non) et l’autre, ordinale (de 1 à 3). Les annexes C et D présentent les critères de la liste de contrôle et les échelles de notation.

Conception et sélection de l’échantillon

L’étude portait sur 61 des 257 appels tranchés sur le fond au cours des mois de mars et d’avril 2016. Les dossiers ont été choisis au hasard selon les critères suivants : le bureau régional, les appels interjetés par le demandeur d’asile et le ministre, les appels sur dossier et les appels instruits de vive voix, ainsi que la langue de l’appel. Sur les 24 commissaires qui ont tranché au moins un appel, 21 font partie de l’échantillonnage. Les résultats sont considérés comme précis à 9 % près, neuf fois sur dix. Cependant, cette étude ne visait pas la production de statistiques; elle visait plutôt à cerner les points forts, les domaines de préoccupation et les tendances, à établir un cadre de référence pour les études futures et à mettre à l’essai la méthode elle-même.

[Format alternatif]

Commissaires

• Ouest : 33
• Centre : 13
• Est : 5

 

Bureau régional

• Ouest : 5 %
• Centre : 67 %
• Est : 28 %

 

Appels sur dossier-appels instruits de vive voix

• Dossier : 97 %
• Vive voix : 3 %

 

Appellant

• Demandeur d’asile : 93 %
• Ministre : 7 %

 

Langue de l’appel

• Anglais : 75 %
• Français : 25 %

 

Administration de la recherche

L’absence d’un ancien commissaire expérimenté a incité la Direction générale des politiques, de la planification et des affaires ministérielles à demander l’expertise d’un consultant externe. Celui-ci a participé à la formation des nouveaux commissaires de la SAR de juin 2016 afin d’acquérir le même bagage de connaissances que les autres nouveaux commissaires en ce qui concerne le cadre juridique de la SAR, l’appréciation de la preuve, la rédaction des motifs, etc. Une biographie complète du consultant figure à l’annexe B. Le rapport complémentaire du consultant figure à l’annexe A, dont un extrait suit pour décrire en détail l’administration de la recherche :

• Les dossiers qui ont été fournis pour l’évaluation constituaient le dossier complet de chaque procédure devant la Section de la protection des réfugiés (SPR) ainsi que devant la SAR. L’épaisseur des dossiers allait d’environ deux pouces à huit ou neuf pouces. Par souci d’économie et compte tenu de l’expérience acquise par la CISR grâce à d’autres exercices d’évaluation des décisions, il a été établi que l’évaluateur n’examinerait pas l’ensemble du dossier d’une affaire.
• En revanche, en ce qui concerne les 25 premiers appels sur dossier, l’évaluateur a examiné en détail le formulaire Fondement de la demande d’asile (formulaire FDA), la décision de la SPR, le mémoire de l’appelant et la décision de la SAR. Dans les rares cas où le ministre a participé au processus, le mémoire du ministre et le mémoire en réplique, s’ils ont été présentés, ont également été examinés. Il n’y a donc pas eu d’écoute de l’enregistrement de l’audience devant la SPR, et les documents administratifs et les documents contenus dans les dossiers de la SPR et de la SAR n’ont généralement pas été pris en compte dans l’évaluation.
• Par souci d’économie également et parce qu’il ne donnait pas de renseignements importants pour l’évaluation au-delà de ce qui était mentionné dans les autres documents, le formulaire FDA n’a pas été examiné une fois les 25 premières évaluations terminées.
• Le processus d’examen des quatre décisions d’appel relativement auxquelles la SAR a tenu une audience différait de trois façons. L’enregistrement de l’audience à la SAR a été écouté en entier, les documents administratifs de la SAR ayant donné lieu à l’audience ont été examinés et un ensemble plus étendu de critères d’évaluation ont été appliqués.

Limites

Les conclusions contenues dans le présent rapport sont celles de l’équipe d’évaluation exclusivement. Les observations de cette dernière sont forcément de nature subjective et ne permettent pas de tirer des conclusions définitives sur des questions de droit, notamment l’application appropriée de la loi, l’appréciation de la preuve ou l’équité procédurale au regard de la justice naturelle. Seule une instance révisionnelle peut tirer de telles conclusions. Le présent rapport vise à fournir un aperçu qui permettra à la SAR d’améliorer son rendement dans l’ensemble.

2.0  Résultats en matière de rendement

2.4  Décisions claires, complètes, concises et rendues en temps opportun

2.4.1  Les motifs sont complets (appels instruits de vive voix et appels sur dossier)

Pourquoi évaluer ces critères?

La Cour suprême du Canada a énoncé l’exigence relative à la justification, à l’intelligibilité et à la transparence d’une décision rendue par un tribunal administratif^{Note de bas de page 2}. Au moyen des critères 24 à 34 figurant dans les quatre pages suivantes, la présente étude applique l’exigence de la Cour suprême dans le contexte du processus décisionnel de la CISR.

Critères qui ont été évalués

	Résultat moyen sur 3 (objectif 2)	Pourcentage de cas ayant obtenu au moins 2
24.  Le commissaire résume les principales questions à trancher.	1,4	33 %
25.  Le commissaire traite de la position de toutes les parties.	2,3	92 %
26.  Le commissaire présente la constatation des faits clairement et sans équivoque.	2,4	95 %
27.  Le commissaire appuie la constatation des faits par des exemples de preuve clairs qui s’avèrent probants quant à ces constats.	2,3	87 %
28.  Le commissaire examine les éléments de preuve des parties qui vont à l’encontre de la décision du commissaire et explique pourquoi certains éléments de preuve ont été privilégiés.	2,2	88 %
29.  Le commissaire énonce les lois, les règlements, les règles, les guides jurisprudentiels, les Directives du président ou les décisions à caractère persuasif, s’il y a lieu.	2,3	66 %
30.  Le commissaire tient compte des facteurs contextuels sociaux et culturels lorsqu’il évalue les éléments de preuve.	1,9	50 %

Ce que révèlent les données

• Les critères 25 et 26 sont les points forts des motifs : un « 2 » ou un « 3 » a été accordé pour plus de 90 % des appels.
• Le critère 24 est le point faible des motifs : un « 2 » ou un « 3 » a été accordé pour 33 % des appels.

Points forts

• Traiter de la position des parties. Au regard de l’évaluation des critères 25 et 28, l’étude a révélé que, dans la grande majorité des décisions, les commissaires étaient conscients du fait qu’ils devaient traiter de la position des parties d’une façon détaillée et réfléchie, en particulier lorsqu’ils privilégiaient les éléments de preuves contraires. Un « 2 » ou un « 3 » a été accordé pour environ 90 % des motifs. Les observations de l’évaluateur sont les suivantes :
  • Le commissaire aborde tous les points avec soin.
  • Les arguments présentés par l’appelant sont pris en compte pour chaque question.
  • Le commissaire fait état des documents sur le pays qui pourraient être considérés comme s’opposant à la décision de la SAR sur la protection de l’État et démontre pourquoi ils ne sont pas déterminants en l’espèce.

  En revanche, un « 1 » a été accordé à cinq motifs, et même si ceux-ci ne formaient qu’une faible minorité, ils ont un effet persistant, parce que le commissaire n’a pas tenu compte des éléments de preuve de la partie se rapportant à une question déterminante ou ne les a pas évalués. Les observations types de l’évaluateur sont les suivantes :

  • Le commissaire n’évalue pas les arguments présentés par l’appelant au sujet des questions déterminantes.
  • Après avoir demandé des observations sur une question, la SAR ne se réfère pas au point que la partie fait valoir dans ces observations.
• Présenter la constatation des faits clairement et sans équivoque. Il a été conclu que, dans les motifs, le commissaire présentait la constatation des faits clairement et sans équivoque. Dans le cas du critère 26, un « 2 » ou un « 3 » a été accordé pour 95 % des motifs, et un « 1 » a été accordé pour seulement 5 % des motifs. L’évaluateur fait observer ce qui suit :
  • Les constatations sont expliquées et justifiées; il n’y a pas d’ambiguïté.
  • Le commissaire est très clair tout au long de la décision, qui concerne principalement les nouveaux éléments de preuve.
• Références. Le renvoi à une loi, à la jurisprudence ou à un instrument stratégique de la CISR, tel qu’une directive, applicables informe les parties des pouvoirs découlant de lois ou de politiques exercés par le commissaire pour en arriver à la décision. Même si le sous-échantillon est petit, les quatre appels instruits de vive voix répondaient tous aux attentes quant à la mention des lois et de la jurisprudence d’une manière cohérente et concise. En ce qui concerne les appels sur dossier, les résultats étaient partagés entre le défaut de mentionner des références lorsqu’il était approprié de le faire, par exemple lorsque l’appelant ou la SPR se fondait sur la jurisprudence, et la mention de références de façon plus étendue tout au long des motifs.
• Nouveaux éléments de preuve. Dans 19 des 22 appels, des observations ont été reçues au sujet de nouveaux éléments de preuve, et le commissaire a appliqué le critère juridique pour leur admission. Dans 15 des 19 cas, les commissaires ont été clairs et précis en expliquant l’analyse et le fondement de la décision. Aucune décision n’a été rendue au regard des nouveaux éléments de preuve dans 3 des 22 cas.

Points à améliorer

• Références. Dans d’autres cas, l’évaluateur a remarqué que les commissaires avaient largement fait référence à la loi sans en expliquer la pertinence dans le cadre de l’appel :
  • Certains commissaires ont eu tendance à écrire longuement sur les normes juridiques qui définissent le rôle de la SAR ou sur les normes juridiques s’appliquant aux nouveaux éléments de preuve ou aux audiences ou encore, sur le droit établissant des normes juridiques pour des questions de fond telles que l’évaluation de la crédibilité ou la protection de l’État. Bien que la justification de cette pratique ne relève pas de la portée de la présente évaluation, il convient de souligner que ces analyses ont porté parfois sur des aspects de ces normes qui semblaient n’avoir aucun rapport avec la décision en question. Par exemple, dans une décision, un commissaire pouvait traiter de façon assez détaillée du rôle d’appel de la SAR concernant les questions quant à la crédibilité, même si aucune question de ce genre n’a été soulevée dans le cadre de l’appel, ou traiter des normes juridiques relatives à un aspect du critère applicable aux nouveaux éléments de preuve qui n’était pas pertinent quant au cas donné.
  • Ces pratiques soulèvent deux questions. Tout d’abord, lorsque l’analyse porte sur des éléments qui ne sont pas pertinents quant à l’appel, cela peut donner aux parties l’impression que la décision est générale plutôt que centrée sur leurs situations et préoccupations particulières. Ensuite, même s’il est possible de dire que toutes les questions traitées dans une analyse juridique se rapportent à l’appel, le fait d’écrire longuement sur ces éléments oblige le lecteur à prendre connaissance d’une analyse juridique assez complexe et longue avant d’arriver à la décision sur le bien-fondé de l’affaire. Dans la plupart des cas, cela n’aidera pas l’appelant à comprendre la décision.
• Résumé des questions principales à trancher. L’étude a porté notamment sur la question de savoir si les motifs commençaient par un aperçu approprié des questions à trancher. Cela est considéré comme important, parce que l’aperçu sert de base pour comprendre les motifs de décision qui suivent. Dans une grande majorité (n = 41) des 61 appels sur dossier et des appels instruits de vive voix examinés, il n’y avait pas de résumé adéquat ni de résumé sur les principales questions à trancher. Un « 1 » a été accordé à ces décisions en ce qui concerne le critère 24, les questions principales à trancher étant généralement traitées de la manière suivante :
  • Aucun résumé ni même aucune liste de questions à trancher – l’analyse commence par l’une des questions à trancher.
  • Un énoncé faisant référence à ce que la SPR avait conclu. 
  • Un bref énoncé de la position de l’appelant.
  • Un long résumé des motifs d’appel et de la décision de la SPR.
  • Aucun résumé ni aucune définition de la question à l’origine de l’appel ne sont fournis avant que celle-ci ne soit tranchée à la fin de la décision.

  En revanche, un « 3 » a été accordé pour quatre appels ou 7 % des cas. Il a été souligné que les motifs dans ces appels ne se limitaient pas à l’énoncé des questions à trancher, mais fournissaient plutôt un résumé informatif sur le fondement de l’appel.

  Recommandation

  Un communiqué à l’intention des commissaires pourrait être utile pour souligner l’importance : 1) de fournir un résumé approprié des questions principales à trancher au début des motifs; 2) lorsque la loi est citée, d’en établir clairement la pertinence pour l’affaire instruite.

• Facteurs sociaux et culturels. Les commissaires se sont vu présenter les arguments de l’appelant dans dix appels différents concernant des facteurs sociaux et culturels dans l’évaluation des éléments de preuve. Les commissaires ont obtenu un « 3 » comme résultat pour avoir tenu compte de ces arguments dans les motifs ou un « 1 » pour ne pas avoir tenu compte de ces arguments. Parmi les facteurs contextuels, mentionnons l’éducation, les connaissances relatives et l’isolement social de la personne.

2.4.2  Les motifs sont transparents et intelligibles (appels instruits de vive voix et appels sur dossier)

Critères qui ont été évalués

	Résultat moyen sur 3 (objectif 2)	Pourcentage de cas ayant obtenu au moins 2
31.  Le commissaire s’exprime en langage clair.	1,8	74 %
32.  Le commissaire expose des motifs convenablement clairs et concis.	2,1	84 %
33.  Les motifs sont faciles à comprendre et ordonnés de façon logique.	1,8	65 %
34.  Les motifs sont rédigés de façon concise compte tenu de la complexité des appels et du volume de la preuve.	2,0	72 %

Ce que révèlent les données

• Les 61 motifs peuvent être classés en trois catégories pour ce qui est de la transparence et de l’intelligibilité. On obtient approximativement ce qui suit :
  • Des « 3 » ou une combinaison de « 2 » et de « 3 » ont été accordés dans 30 % des cas;
  • Des « 2 » ont été accordés en totalité ou en grande partie dans 40 % des cas;
  • Des « 1 » ou une combinaison de « 1 » et de « 2 » ont été accordés dans 30 % des cas.
• On a constaté qu’il y avait peu de cohérence. Les commissaires n’appartenaient pas à l’une des trois catégories; ils avaient plutôt tendance à faire partie de deux catégories ou plus.

Points forts

• Langage clair. Un langage clair est décrit comme une rédaction permettant aux parties de comprendre les motifs rapidement et facilement. Un « 2 » ou un « 3 » a été accordé à 74 % des motifs pour ce qui est de l’utilisation d’un langage relativement clair et de phrases courtes, même si les motifs contenaient parfois de longs paragraphes, de longues phrases ou des lourdeurs.
• Motifs clairs et concis. Plus de neuf motifs sur dix étaient clairs et concis, et un « 3 » a été accordé à la moitié d’entre eux. Ces motifs ont été décrits comme étant directs, allant droit au but et étant toujours clairs.

Points à améliorer

• Intelligibilité et enchaînement. Pour ce qui est du critère 33, un « 1 » a été accordé dans le cas de un motif sur trois, ce qui signifiait que les motifs n’étaient pas faciles à comprendre ni ordonnés de façon logique. On a constaté que ces motifs n’étaient pas structurés d’une manière cohérente et ordonnée. Les analyses traitaient fréquemment de questions disparates, faisant en sorte qu’il était compliqué de suivre et de comprendre la décision. Les motifs comptaient plusieurs pages, mais il manquait systématiquement de titres ou d’indications précisant au lecteur que l’analyse portait sur une autre question. Les observations types de l’évaluateur sont les suivantes :
  • L’analyse traite d’une question à la fois, mais ne comporte aucun titre alors qu’elle s’étend sur plusieurs pages et porte sur plusieurs questions.
  • Sous le même titre, la décision traite de la décision rendue par la SPR, des motifs de l’appelant et ensuite de quatre aspects différents de la décision sans indications claires. Bien que la décision soit claire, la structure ne facilite pas la lecture.
  • Les motifs sont très difficiles à suivre puisqu’ils énoncent des arguments et ne permettent pas, dans l’ensemble, de déterminer lesquels sont acceptés. Les conclusions déterminantes, selon lesquelles les motifs de la SPR ne sont pas adéquats, sont présentées comme des conclusions seulement.

  Les motifs pour lesquels un « 1 » a été accordé au regard du critère 33 avaient tendance à se voir accorder un « 1 » en ce qui a trait à au moins un autre élément, comme le fait de ne pas utiliser un langage clair ou de ne pas être clair et concis, ce qui semble établir que, s’il y a des problèmes liés à la structure et à l’enchaînement, l’intelligibilité dans son ensemble peut en souffrir. Cependant, 65 % des motifs respectaient ou dépassaient la norme de la CISR. Il y avait notamment neuf motifs pour lesquels un « 3 » avait été accordé du fait qu’ils traitaient de questions complexes et multiples et comportaient des titres ou des transitions qui guidaient le lecteur tout au long du cheminement logique du commissaire.

• Structure des motifs. Plus de 60 % des motifs étaient structurés en fonction des questions à trancher, chacune étant prise en compte dans un segment distinct avec un entrelacement minimal, s’il y a lieu, de questions, d’arguments et de conclusions. Cette méthode s’est révélée particulièrement efficace lorsque des titres et des sous-titres étaient utilisés pour guider le lecteur. Les autres méthodes utilisées reposaient sur une structure fondée sur les événements, une structure narrative et une structure non apparente (p. ex. un exposé d’arguments). Celles-ci n’étaient pas aussi claires et cohérentes qu’une structure dans laquelle les questions à trancher sont traitées une à la fois. 
• Motifs rédigés de façon concise. Parmi les motifs examinés, 72 % étaient considérés comme étant rédigés de façon concise compte tenu de la complexité et du volume de la preuve. Ces motifs étaient en grande partie succincts et ne s’attardaient pas à des points superflus. Une possibilité d’améliorer la concision dans son ensemble est ressortie dans 28 % des motifs, où les commissaires avaient tendance à :
  • consacrer plusieurs pages à la présentation des arguments, au rôle de la SAR ou à la décision de la SPR qui étaient sans rapport avec le fondement de la décision;
  • procéder à un examen approfondi, voire théorique, de la jurisprudence (p. ex. l’arrêt Raza) au lieu de fournir un sommaire ou des explications quant à la façon dont elle s’applique à la décision;
  • résumer la décision et les arguments de la SPR et les répéter plus tard dans la section des motifs qui porte sur l’analyse.

Recommandation

La SAR voudra peut être prendre en considération les constats précédents concernant la structure des motifs et la concision lorsqu’elle envisagera la mise en place de programmes de perfectionnement professionnel.

2.4.3  Critères supplémentaires

L’évaluateur a élaboré et testé sept critères supplémentaires concernant l’exhaustivité, la transparence et l’intelligibilité des motifs, qui approfondissent des aspects de la qualité qui ne sont pas directement pris en compte par l’un des critères de la liste de contrôle. Les motifs ont été évalués en fonction de ces critères supplémentaires suivant les mêmes échelles de notation numériques. Le tableau ci-dessous présente les résultats.

Critères supplémentaires

	Résultat moyen sur 3 (objectif 2)	Pourcentage de cas ayant obtenu au moins 2
S1  Les motifs appliquent les critères appropriés pour l’admission de nouveaux éléments de preuve.	2,7	85 %
S2  La décision tient compte de toutes les questions pertinentes du dossier, le cas échéant.	2,6	100 %
S3  Les motifs sont structurés en fonction des questions à trancher (c’est-à-dire axés sur les questions à trancher).	2,2	62 %
S4  Les motifs présentent clairement la logique qui mène au résultat.	2,0	49 %
S5  Les motifs sont susceptibles d’expliquer le résultat à la personne en cause.	2,8	89 %
S6  Les motifs semblent fournir une orientation utile à la SPR et aux autres lecteurs (p. ex. dans CanLII).	1,9	67 %
S7  Le commissaire a procédé à une évaluation indépendante de la demande d’asile plutôt qu’à un examen des erreurs commises par la SPR.	2,8	92 %

Constatations

• Pour ce qui est du critère S1, les motifs ont obtenu un résultat moyen élevé de 2,7 sur 3 pour l’application et l’explication du critère approprié au regard de l’admission de nouveaux éléments de preuve.
• Pour ce qui est du critère S2, les commissaires ont également obtenu un résultat élevé de 2,6 pour avoir abordé une question non soulevée par l’appelant. Ce critère a trait à la rigueur de l’examen du dossier par le commissaire plutôt qu’à l’équité procédurale, qui est prise en compte par les critères 24 et 28.
• Les critères S3 et S4 portent sur la structure des motifs. Les résultats moyens ont atteint l’objectif, mais cela masque le pourcentage important de motifs qui ont obtenu un résultat inférieur à 2. La structure des motifs est examinée en détail dans la sous-section 2.4.2 ci-dessus.
• Pour ce qui est du critère S5, dans environ neuf motifs sur dix, les commissaires n’ont pas fait que simplement appuyer le résultat; ils ont plutôt expliqué à l’appelant comment et pourquoi il a été fait droit à l’appel ou l’appel a été rejeté. Cependant, pour ce qui est du critère S6, les motifs ont été jugés moins efficaces comme orientation utile pour la SPR si l’affaire a été renvoyée à cette dernière, ou pour d’autres lecteurs, sur CanLII par exemple, pour les appels du même genre.
• Enfin, pour ce qui est du critère S7, l’étude a révélé que, dans plus de neuf appels sur dix, le commissaire a procédé à une évaluation indépendante de la demande d’asile plutôt qu’à un examen des erreurs au moyen d’une analyse indépendante de la crédibilité, de références à l’enregistrement, d’observations ou de documents supplémentaires provenant du dossier ou, encore, en évitant d’utiliser des termes tels que  « la SPR a raisonnablement conclu » ou « il était loisible à la SPR de conclure ».  

Ces critères supplémentaires ne font pas partie de la liste de contrôle proprement dite et ne sont pas pris en compte dans la moyenne des résultats. Ils visent à compléter l’étude en comblant les lacunes analytiques. L’efficacité de ces critères sera prise en considération pour la prochaine mesure annuelle de la qualité.

2.4.4  Les décisions sont rendues le plus tôt possible

Pourquoi évaluer ces critères?

Une décision rendue en temps opportun contribue à la résolution d’incertitudes chez les parties et au respect de la mission de la CISR.

Critères qui ont été évalués

	Moyenne nationale (jours)	Pourcentage de cas dans les 90 jours
35.  Sur l’ensemble des 249 appels sur dossier qui ont été tranchés de mars à avril 2016, le nombre de jours qui s’est écoulé à partir du moment où le dossier a été assigné jusqu’à la décision, et le nombre de commissaires.	30	s.o.
36.  Sur l’ensemble des 249 appels sur dossier qui ont été tranchés de mars à avril 2016, le nombre de jours qui s’est écoulé à partir de la mise en état de l’appel jusqu’à l’assignation du dossier, et le nombre de commissaires.	86	63 %

Ce que révèlent les données

[Format alternatif]

Nombre moyen de jours pour attribuer un dossier et statuer sur un appel

	Nombre de jours			Nombre de commissaires
	Mise en état à dossier assigné	Dossier assigné à motifs exposés	Total
Échelle nationale	86	30	116	24
Ouest	157	23	180	3
Central	43	27	70	14
Est	171	38	209	7

• Le délai moyen, à l’échelle nationale, pour statuer sur un appel est de 116 jours à compter de la mise en état de l’appel.
• Le délai le plus court a été constaté au bureau régional du Centre (70 jours) et le plus long, au bureau régional de l’Est (209 jours). 
• Lorsque la taille de l’effectif de commissaires est petite (bureaux régionaux de l’Ouest et de l’Est), le délai d’assignation du dossier est plus long; lorsque la taille de l’effectif est plus grande (bureau régional du Centre, échelle nationale), le délai d’assignation est proportionnellement plus court.

Observations

• Langue de l’appel. Une variation importante a été constatée dans le nombre de jours nécessaires à l’assignation du dossier à un commissaire. L’assignation du dossier prend en moyenne 86 jours à l’échelle nationale et prend 171 jours au bureau régional de l’Est. Une analyse plus poussée a permis d’établir une corrélation linguistique : pour tous les appels en français (qui ont été instruits exclusivement au bureau régional de l’Est), il a fallu 197 jours pour assigner le dossier à un commissaire, contre 85 jours pour les appels en anglais à ce même bureau régional, ce qui signifie qu’un appelant de langue française peut s’attendre à ce que le délai de traitement de son dossier soit 232 % plus long. Toutefois, une fois que le dossier en français a été assigné à un commissaire, la décision a été rendue dans un délai relativement normal de 32 jours. La corrélation ne prouve pas la causalité. D’autres facteurs dépassant le cadre de la présente étude – comme le nombre de commissaires nommés par décret – peuvent expliquer les retards dans l’assignation du dossier.
• Une fois qu’un dossier est assigné à un commissaire, l’affaire est tranchée dans un délai moyen de 30 jours; il faut environ une semaine de moins au bureau régional de l’Ouest et une semaine de plus au bureau régional de l’Est.
• Lorsque le ministre est une partie, les commissaires prennent en moyenne 32 jours pour trancher l’appel sur dossier, soit presque le même temps que les 30 jours nécessaires sans le ministre.
• Pour ce qui est des appels instruits de vive voix qui ont été tranchés au cours de cette période, il a fallu 29 jours pour assigner le dossier, puis 160 autres jours pour statuer sur l’appel. Les appels instruits de vive voix ne sont pas assujettis à un délai réglementaire pour le prononcé de la décision.

3.0  Résumé

Dans le cadre de cette étude initiale de la qualité, la SAR a obtenu un résultat moyen global de 2,1 sur 3 et a satisfait à la norme de qualité acceptable de la CISR en matière de prise de décision. Une fois les résultats de l’étude détaillés, cette dernière a révélé une grande variation dans les pratiques et le rendement. Au nombre des points forts évidents figurent les audiences qui sont fondamentalement respectueuses, les appelants qui avaient la possibilité de présenter des éléments de preuve et d’y répondre, des motifs qui étaient clairs et concis et dont les conclusions étaient sans équivoque ainsi que des explications au sujet des raisons pour lesquelles certains éléments de preuve étaient favorisés par rapport à d’autres.

Au chapitre des points à améliorer, mis à part le besoin probable d’un plus grand nombre de commissaires francophones, l’étude n’a révélé aucune préoccupation majeure pouvant nécessiter une solution radicale. Il serait avantageux pour les motifs de comporter un résumé plus informatif, des titres de rubrique ou d’autres transitions, et des références juridiques pertinentes quant à la décision.

ll ne faut pas perdre de vue le rôle du Greffe au regard de l’obtention de résultats de qualité. Le Greffe a organisé des audiences qui se sont déroulées sans problème et a fourni dans tous les cas des dossiers complets et structurés, bien qu’il n’ait pas conservé des copies de la correspondance adressée au HCR.

Enfin, la méthode d’évaluation de la qualité a également fait l’objet d’un examen. La présente étude a servi de mise à l’essai des critères de la liste de contrôle et de la méthode d’examen des appels sur dossier qui consiste à prendre en considération certains documents du dossier. En réalisant une étude des divers types d’appels et des différentes façons de faire des commissaires, l’équipe d’évaluation s’est efforcée consciemment de normaliser l’interprétation des critères et les échelles de notation. Certains critères ont été jugés moins pertinents. Dans d’autres cas, l’échelle de notation est passée d’une échelle ordinale (1-2-3) à une échelle oui/non. Pour compléter l’analyse, le consultant a élaboré sept autres critères ainsi qu’un commentaire détaillé sur la liste de contrôle actuelle afin qu’elle soit plus conviviale pour la SAR et, éventuellement, pour d’autres sections. Il est possible de s’attendre à une analyse plus poussée des présents commentaires et à un autre cycle de mesure de la qualité avant l’adoption d’une méthode optimale.

Annexe A – Rapport complémentaire de l’évaluateur

Rapport sur l’évaluation de la qualité des décisions de 2016 : Section d’appel des réfugiés, Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada

Préparé par : Doug Ewart
Septembre 2016

Introduction

Le présent rapport donne un aperçu de l’évaluation de la qualité de décisions rendues en 2016 par la Section d’appel des réfugiés (SAR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR). La partie I décrit le processus d’évaluation et fournit un contexte pour l’évaluation des décisions individuelles effectuée dans le cadre de ce projet et un commentaire général sur celle-ci. La partie II présente le guide d’interprétation qui a été élaboré pour la présente évaluation. Elle donne ensuite une évaluation relativement détaillée de l’outil d’évaluation qui a été utilisé et soumet pour examen par la CISR un certain nombre de suggestions précises pour les évaluations futures.

Partie I

Le projet

Le projet avait pour but de fournir une évaluation indépendante et objective d’un échantillon de décisions rendues par la SAR à l’aide d’un ensemble de critères d’évaluation élaborés par la CISR. 

Même si les autres sections de la CISR sont évaluées de cette façon depuis un certain nombre d’années, il s’agissait de la première évaluation de la SAR récemment créée. Cette section a également été la première à appliquer les critères d’évaluation de la CISR à un processus d’appel qui repose essentiellement sur l’examen d’un dossier plutôt que sur une audience. En conséquence, on a demandé à l’évaluateur de fournir ses commentaires, tout au long du projet, sur l’applicabilité des critères, élaborés dans des contextes d’audience, au présent exercice.

Il convient de souligner que l’évaluation ne visait pas et n’a jamais mené à déterminer si une décision de la SAR semblait correcte ou raisonnable. Les critères d’évaluation sont axés uniquement sur le déroulement d’un appel et la rédaction de la décision. Les notes et les commentaires ont été donnés indépendamment de l’opinion que l’évaluateur pourrait avoir eu au sujet du résultat dans un cas donné.

Soixante et une décisions de la SAR ont été évaluées au cours du projet. Quatre décisions découlaient d’audiences et le reste, d’appels sur dossier exclusivement. Les répartitions géographiques et linguistiques des décisions liées aux appels sur dossier qui étaient évaluées suivaient de près la répartition du nombre de cas à la SAR entre les bureaux de Vancouver, de Toronto et de Montréal ainsi qu’entre les procédures en français et en anglais. Les quatre affaires tranchées dans le cadre d’une audience provenaient du bureau de Toronto et se sont déroulées en anglais.

Il importe de souligner que, vers la fin de la période au cours de laquelle les décisions évaluées ont été rendues, la Cour d’appel fédérale (CAF) a publié deux décisions très importantes qui ont eu une incidence sur le rôle de la SAR. L’une d’entre elles a apporté des précisions importantes sur la portée d’un appel à la SAR et l’autre décision a clarifié l’approche qui doit être adoptée à l’égard des nouveaux éléments de preuve présentés dans le cadre d’un appel.

Les évaluations ont tenu compte du fait que les attentes juridiques des commissaires de la CISR ont changé en conséquence pendant la période d’examen.

Le processus

L’évaluation a été menée en trois étapes, à temps partiel, du début de juin jusqu’à septembre 2016 : 1) la participation au programme de formation à l’intention des nouveaux commissaires de la SAR; 2) l’évaluation de 61 décisions rendues par la SAR, y compris l’élaboration, au cours du processus, d’un guide d’interprétation des critères d’évaluation existants et l’élaboration de critères supplémentaires pour les évaluations; 3) la rédaction du présent rapport final.

L’évaluation des décisions liées à un appel sur dossier a reposé sur un ensemble normalisé de 13 critères (20 après l’ajout des critères supplémentaires), chacun étant noté sur une échelle de notation à trois niveaux ou dichotomique (oui / non), selon la nature du critère en question. De plus, des commentaires descriptifs pouvaient être ajoutés à l’évaluation numérique des différents critères, et l’ont souvent été. Ces commentaires ont servi à expliquer la notation ou le lien entre les diverses notations des différents éléments d’une décision donnée ou, encore, à relever les anomalies ou les questions présentant un intérêt particulier qui découlaient de la décision en question.

Certains des critères soumis aux fins de l’évaluation ont occasionné quelques difficultés. Par conséquent, après que les neuf premières évaluations ont été terminées, un guide d’interprétation des critères a été élaboré pour surmonter ces difficultés. Le guide a été utilisé par la suite, et les évaluations initiales ont été modifiées, le cas échéant, à la lumière des nouvelles interprétations. De plus, sept nouveaux critères d’évaluation ont été ajoutés au processus d’évaluation dans le cadre d’un projet pilote et ont été appliqués à toutes les décisions évaluées.

Des évaluations préliminaires ont été transmises à intervalles réguliers pour donner la possibilité de fournir une rétroaction relativement à l’approche adoptée, y compris sur la nature et le niveau de détails des commentaires descriptifs.

Portée de l’examen

Les dossiers qui ont été fournis pour l’évaluation constituaient le dossier complet de chaque procédure devant la Section de la protection des réfugiés (SPR) ainsi que devant la SAR. L’épaisseur des dossiers allait d’environ deux pouces à huit ou neuf pouces. Par souci d’économie et compte tenu de l’expérience acquise par la CISR grâce à d’autres exercices d’évaluation des décisions, il a été établi que l’évaluateur n’examinerait pas l’ensemble du dossier d’une affaire.

En revanche, en ce qui concerne les 25 premiers appels sur dossier, l’évaluateur a examiné en détail le formulaire Fondement de la demande d’asile (formulaire FDA), la décision de la SPR, le mémoire de l’appelant et la décision de la SAR. Dans les rares cas où le ministre a participé au processus, le mémoire du ministre et le mémoire en réplique, s’ils ont été présentés, ont également été examinés. Il n’y a donc pas eu d’écoute de l’enregistrement de l’audience devant la SPR, et les documents administratifs et les documents contenus dans les dossiers de la SPR et de la SAR n’ont généralement pas été pris en compte dans l’évaluation.

Par souci d’économie également et parce qu’il ne donnait pas de renseignements importants pour l’évaluation au-delà de ce qui était mentionné dans les autres documents, le formulaire FDA n’a pas été examiné une fois les 25 premières évaluations terminées.

Le processus d’examen des quatre décisions d’appel relativement auxquelles la SAR a tenu une audience différait de trois façons. L’enregistrement de l’audience à la SAR a été écouté en entier, les documents administratifs de la SAR ayant donné lieu à l’audience ont été examinés et un ensemble plus étendu de critères d’évaluation ont été appliqués.

Observations sur le processus

1) Aide de la Direction générale des politiques, de la planification et des affaires ministérielles

Tout au long du processus, l’évaluateur a grandement bénéficié de l’avis et du soutien de la Direction générale des politiques, de la planification et des affaires ministérielles (DGPPAM) de la CISR. Tout d’abord, et à l’évidence, la DGPPAM a élaboré l’approche et fourni les critères qui étaient si importants pour la réussite de l’exercice. En outre, elle a planifié la participation à la formation de la SAR qui s’est révélée essentielle à une bonne compréhension du contexte sous-jacent à bon nombre des critères d’évaluation.

Les représentants de la DGPPAM ont également fourni une orientation très utile au regard de la liste de contrôle et du processus d’évaluation dans son ensemble, et ils ont toujours été disponibles pour répondre à toutes les questions au fil de l’évaluation. Comme il a été signalé précédemment, ils se sont également montrés ouverts à la création ainsi qu’à l’utilisation d’un guide d’interprétation des critères d’évaluation pour tenir compte des caractéristiques particulières du processus d’appel à la SAR et ils ont appuyé l’ajout de sept autres critères dans le cadre du projet pilote.

2) Valeur des critères

Certes, les critères initiaux nécessitaient une certaine interprétation pour tenir compte des particularités du processus de la SAR et pour apporter des éclaircissements lorsque les critères semblaient se chevaucher, mais ils se sont avérés essentiels au processus d’évaluation. Ils ont ciblé et structuré l’évaluation de chaque décision.

En effet, l’impression initiale créée par l’examen d’un dossier et d’une décision de la SAR a souvent changé à la suite de l’application de certains critères à la décision. Cela rejoint ce que les arbitres et les juges ont souvent affirmé : le processus de rédaction d’une décision peut modifier le résultat auquel pensait le décideur après avoir instruit l’affaire, mais avant de commencer à rédiger la décision. L’utilisation de critères précis et d’une échelle de notation a soutenu une évaluation éclairée de chaque décision et a donc joué un rôle important dans l’accroissement de la rigueur du processus d’évaluation.

De plus, la possibilité d’ajouter des commentaires écrits aux évaluations numériques s’est avérée très utile. La discipline consistant à ajouter des commentaires pour expliquer ou fournir un contexte relatif à une évaluation chiffrée avait souvent pour effet de modifier la notation. Ainsi, outre l’utilité que les commentaires peuvent avoir ils ont clairement donné lieu à une notation plus précise des indicateurs numériques.

3) Valeur du guide d’interprétation

Le guide s’est avéré très utile, et parfois essentiel, pour appliquer de façon cohérente et sans chevauchement les divers critères. En outre, une fois le guide disponible à titre de référence, l’évaluation de chaque dossier a pris considérablement moins de temps.

4) Ordre de l’examen

En ce qui concerne les évaluations initiales, l’évaluateur a examiné les documents en ordre chronologique, en commençant par le formulaire FDA et en terminant par la décision de la SAR. Cela faisait suite à l’approche qui, comme l’avait précisé un commissaire chevronné de la SAR, avait été appliquée au processus d’appel lui-même. Au cours du processus d’évaluation, l’ordre a été inversé afin de déterminer si une telle approche aiderait à accélérer le processus d’examen sans compromettre la qualité des évaluations. Comme cela a semblé être le cas, l’approche a été maintenue durant le reste du projet.

5) Cotes numériques

Tel qu’il a été mentionné précédemment, l’utilisation d’un système de cotes numériques a joué un rôle important dans le processus d’évaluation, mais les échelles de notation ont parfois posé problème. Comme nous l’aborderons plus en détail dans la partie II, par moments, en raison de la nature d’une décision particulière, presque toutes les notations sur l’échelle de trois points pouvaient être trompeuses. Il y avait aussi des critères pour lesquels une évaluation « oui / non » semblait moins efficace que l’échelle de notation de trois points.

En outre, l’application de l’échelle de trois points aux critères, tels qu’ils sont actuellement formulés, peut donner plus de subjectivité à l’évaluation que ce qui est peut-être souhaitable. Le fait de fonder une évaluation numérique de critères tels que « clair » ou « facile à comprendre » sur des termes imprécis tels que « réalisation acceptable » ou « supérieure à la moyenne » suppose une compréhension commune de ces termes par l’évaluateur et les lecteurs de l’évaluation. Cela peut également rendre difficile la prise en compte des changements d’évaluateurs au fil des ans.

Par conséquent, la CISR peut vouloir envisager d’élaborer des normes d’évaluation précises pour chaque critère. Un certain nombre de normes sont proposées dans la partie II du présent rapport.

De plus, l’évaluateur a été avisé dès le début que l’approche adoptée à l’égard des cotes numériques devait être relativement généreuse et que, en particulier, il fallait qu’il y ait des lacunes assez graves avant que l’on puisse dire que le critère de notation n’a pas été respecté. Cette question relève du pouvoir discrétionnaire de la CISR, mais il se pourrait que des conclusions globales fondées sur une telle approche puissent ne pas permettre de déterminer les domaines où, même si les décisions ne comportent pas d’erreurs importantes, des améliorations sont extrêmement souhaitables.

6) Efficacité

Dans l’ensemble, le fait de disposer d’interprétations claires relativement aux critères utilisés dans les évaluations, d’amorcer l’examen avec la décision de la SAR et d’éliminer l’examen du formulaire FDA a nettement accéléré chaque évaluation.

Quelques observations très générales sur les décisions

Il est entendu que la CISR utilisera une évaluation globale des 61 évaluations en tant que base pour tirer des conclusions quant à la qualité des décisions de la SAR dans l’ensemble. Il s’ensuit que les observations générales non globales ont un rôle limité dans l’aide à apporter à la CISR pour qu’elle puisse atteindre son objectif qui est de rendre des décisions de grande qualité.

Néanmoins, au cas où elles pourraient être utiles à la CISR, quelques observations générales sont présentées ci-après.

1) Qualité en fonction du temps disponible

Les évaluations relatives à ce projet ont été effectuées à partir du dossier et de la décision uniquement. Il n’y avait donc aucune raison de tenir compte de facteurs contextuels tels que le temps alloué pour rédiger une décision.

Puisqu’il peut y avoir une tendance, en examinant les évaluations, à mettre l’accent sur les points qui doivent être améliorés, il est important que les préoccupations soient prises en compte dans le contexte des attentes liées à la charge de travail des commissaires et, par conséquent, du temps dont ils disposent pour rédiger, et en particulier réécrire, leurs décisions. Compte tenu du fait qu’il est attendu des commissaires que, en moyenne, ils examineront un dossier et rédigeront leur décision dans les deux jours ouvrables, certaines lacunes relevées dans la rédaction des décisions pourraient bien être considérées comme une conséquence normale de cette attente.

2) Analyses approfondies des questions juridiques

Certains commissaires ont eu tendance à écrire longuement sur les normes juridiques qui définissent le rôle de la SAR ou sur les normes juridiques s’appliquant aux nouveaux éléments de preuve ou aux audiences ou encore, sur le droit établissant des normes juridiques pour des questions de fond telles que l’évaluation de la crédibilité ou la protection de l’État. Bien que la justification de cette pratique ne relève pas de la portée de la présente évaluation, il convient de souligner que ces analyses ont porté parfois sur des aspects de ces normes qui semblaient n’avoir aucun rapport avec la décision en question. Par exemple, dans une décision, un commissaire pouvait traiter de façon assez détaillée du rôle d’appel de la SAR concernant les questions quant à la crédibilité, même si aucune question de ce genre n’a été soulevée dans le cadre de l’appel, ou traiter des normes juridiques relatives à un aspect du critère applicable aux nouveaux éléments de preuve qui n’était pas pertinent quant au cas donné.

Ces pratiques soulèvent deux questions. Tout d’abord, lorsque l’analyse porte sur des éléments qui ne sont pas pertinents quant à l’appel, cela peut donner aux parties l’impression que la décision est générale plutôt que centrée sur leurs situations et préoccupations particulières. Ensuite, même s’il est possible de dire que toutes les questions traitées dans une analyse juridique se rapportent à l’appel, le fait d’écrire longuement sur ces éléments oblige le lecteur à prendre connaissance d’une analyse juridique assez complexe et longue avant d’arriver à la décision sur le bien-fondé de l’affaire. Dans la plupart des cas, cela n’aidera pas l’appelant à comprendre la décision.

3) Recours aux aperçus préliminaires

Plus encore dans les décisions de Montréal que dans les décisions de Toronto examinées, on remarque une tendance chez les commissaires à commencer leurs décisions en donnant un aperçu distinct, parfois relativement long, de la décision de la SPR, des arguments de l’appelant ou des faits. Dans certains cas, peu de ces éléments étaient utilisés dans l’examen du bien-fondé de l’appel, alors que, dans d’autres cas, d’importantes parties étaient répétées dans l’analyse. Cette pratique a rarement, voire jamais, facilité la compréhension de la décision.

4) Mise en évidence du processus de délibération

Dans certains cas, il semble que le commissaire ait rédigé un long texte pour exposer sa décision, mais qu’il s’est avéré par la suite que ce long texte n’était pas nécessaire quant à la décision qui a été rendue. Le texte a été conservé dans la décision au lieu d’être supprimé dans la version finale.

De même, certaines décisions semblaient être rédigées pour mettre en évidence le processus de délibération qui a mené à la décision plutôt que d’être rédigées pour expliquer et appuyer la décision qui avait été rendue. Cette tendance à procéder à la rédaction des motifs en vue d’une décision devant être rendue plutôt qu’à partir d’une décision qui a été rendue a souvent ajouté de l’information superflue et a rendu le parcours aboutissant au résultat plus difficile à suivre.

Il convient de souligner qu’il ne s’agit pas de lacunes graves dans les décisions. Celles-ci n’ont rien à voir avec l’exhaustivité du processus de raisonnement, mais elles illustrent plutôt des styles d’écriture qui peuvent faire en sorte qu’il est plus difficile pour un lecteur, en particulier un profane, d’examiner une décision et de comprendre facilement les fondements sur lesquelles elle repose.

Autres questions

1) Formation sur les critères d’évaluation

Compte tenu d’une participation au programme de formation de la SAR à l’intention des nouveaux commissaires et d’un examen des documents fournis aux commissaires au cours des séances sur la rédaction des décisions, il appert que les critères utilisés par la CISR dans les évaluations des décisions ne sont pas communiqués, ou à tout le moins ne sont pas enseignés, aux commissaires. Si ces critères ne sont pas abordés ailleurs, alors, étant donné que ceux-ci ont été approuvés par la CISR en tant qu’indicateurs officiels de la qualité des décisions, il semblerait logique d’inclure les critères dans la formation à l’intention des commissaires.

Cela ne veut pas dire que des aspects semblables de la rédaction des décisions ne sont pas pris en compte dans la formation; cela laisse seulement entendre que le fait d’informer clairement les commissaires des indicateurs officiels de la CISR en ce qui a trait à la qualité des décisions pourrait être très utile pour atteindre l’objectif fixé.

2) Substituer des décisions et donner des instructions

Il semblait y avoir un recours limité au pouvoir qu’a la SAR de substituer une décision ou de donner des instructions en vue d’une nouvelle audience. Évidemment, la première possibilité dépend dans une large mesure de l’état du dossier de la SPR; toutefois, il pourrait tout de même s’avérer utile d’évaluer si le recours à ce pouvoir change au fur et à mesure que la SAR se développe.

De même, il y a eu un emploi très limité du pouvoir de donner des instructions en vue d’une nouvelle audience à la SPR. Il semblerait que ce soit une occasion manquée d’ajouter de la valeur au processus d’appel et d’améliorer l’efficacité de la nouvelle audience en communiquant des recommandations éclairées fondées sur un examen de l’ensemble du dossier et des erreurs relevées au cours de la première audience. Il s’agit là encore d’un élément que la CISR pourrait souhaiter mesurer dans le cadre de ses futures évaluations.

3) Nouveaux commissaires

Il semble que les commissaires de la SAR récemment nommés diffèrent de l’effectif de commissaires existant dans la mesure où ils n’ont pas précédemment travaillé comme commissaires de la SPR. Par conséquent, l’année qui vient sera l’occasion d’évaluer s’il y a des différences statistiquement importantes dans les décisions en raison de cette différence.

Conclusion

Pour paraphraser un auteur célèbre, toutes les décisions judicieuses le sont de la même manière, alors que les décisions erronées le sont chacune à leur façon.

Cette réalité justifie pleinement les critères d’évaluation détaillés utilisés par la CISR dans le cadre de cet important exercice. L’approche adoptée ne se limite pas à des évaluations fondées sur des impressions. Elle a pour effet non seulement d’apporter de la rigueur au processus d’évaluation, mais aussi de fournir à la CISR des renseignements très précis sur des points où une formation accrue ou de nouvelles normes entraîneront des améliorations considérables au chapitre de la qualité.

Il convient de féliciter la CISR d’avoir entrepris ce genre d’examen, une démarche qui est malheureusement rare dans d’autres secteurs du monde de la justice administrative. Ce fut un plaisir d’avoir l’occasion de contribuer au présent exercice, et il est à espérer que les résultats de l’examen, ainsi que les suggestions particulières données en vue des exercices futurs, s’avéreront utiles pour la CISR.

Partie II

Dans la partie II du présent rapport, nous reproduisons d’abord le guide d’interprétation élaboré pour mener à bien l’évaluation. Par la suite, dans une section distincte, nous examinons les critères utilisés dans le cadre de l’évaluation, tant les critères initialement soumis (critère 1 à critère 34) que ceux ajoutés en cours de route (critère S1 à critère S7), et nous formulons des observations sur ces critères. [Remarque : La section distincte de la partie II a été soumise à la CISR et comprenait une analyse détaillée de la liste de contrôle. En raison de la nature technique de cette analyse, nous ne l’avons pas incluse ici; elle sera plutôt présentée au moment où des mises à jour de la méthodologie seront envisagées.]

Guide d’interprétation de la liste de contrôle pour les appels à une seule partie (appelant) – 18 juillet 2016

Annexe B – Biographie de Doug Ewart, évaluateur

Doug détient un baccalauréat en droit de la Osgoode Hall Law School et une maîtrise en droit de la London School of Economics. Il a dirigé la Division de l’élaboration des politiques au ministère du Procureur général de l’Ontario pendant treize ans, après avoir jumelé des fonctions d’élaboration des politiques au Ministère et une importante pratique en matière d’appel en droit criminel devant la Cour d’appel de l’Ontario et la Cour suprême du Canada. Il a publié trois ouvrages juridiques.

Doug a également passé treize années au sein de la fonction publique fédérale, dans le cadre d’un programme de permutation des cadres au gouvernement du Canada. Il a alors occupé de façon intérimaire les fonctions d’avocat général principal et de conseiller principal auprès du sous-ministre de la Justice, puis il s’est vu confier le poste de conseiller principal des sous-ministres au Bureau du Conseil privé et au Bureau du Canada sur le règlement des questions des pensionnats autochtones.

Dans le cadre de ce dernier poste, Doug s’est avéré l’architecte principal – et a joué un rôle de premier plan – dans la mise en œuvre d’un mécanisme national de règlement des différends pour les revendications individuelles liées à la violence sexuelle et physique dont les enfants autochtones ont été victimes dans les pensionnats autochtones. Jusqu’à présent, ce mécanisme a permis de régler quelque 40 000 de ces dossiers délicats et complexes.

L’expérience de Doug dans le domaine de la justice administrative englobe aussi son affectation, à titre de dirigeant principal, à la transformation du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario en un organisme mettant l’accent sur l’accès direct et l’arbitrage actif. Dans ce rôle, il a conçu un processus entièrement nouveau pour la réception des plaintes relatives aux droits de la personne et pour l’arbitrage de ces plaintes; il a aussi agi à titre de directeur opérationnel au cours de l’étape du lancement du nouveau tribunal.

De plus, Doug a été conseiller spécial auprès du président exécutif du premier groupe de tribunaux d’arbitrage en Ontario, affecté à l’élaboration et à la mise en œuvre de cette nouvelle approche en matière d’efficacité et d’efficience judiciaires pour cinq tribunaux de l’environnement et de l’aménagement du territoire. Par la suite, il a contribué à l’élaboration du cadre stratégique pour le regroupement de sept tribunaux de justice sociale.

Pour ce qui est de l’expérience de Doug dans d’autres domaines, il a été responsable de l’élaboration des politiques dans le cadre de l’Examen des causes de la violence chez les jeunes, lancé par le premier ministre de l’Ontario, et il a aussi été le rédacteur principal du rapport issu de cet examen.

Annexe C - Liste de contrôle combinant les critères relatifs aux appels instruits de vive voix et aux appels sur dossier

Préparatifs avant l’audience complets et en temps opportun

• 1.  Le commissaire a ordonné la tenue d’une audience dans les dix jours ouvrables suivant son assignation au dossier ou après qu’il a reçu de nouveaux éléments de preuve.
• 2.  Le commissaire a rédigé la liste des questions pertinentes.
• 3.  Le Greffe a avisé toutes les parties dans les dix jours ouvrables suivant la réception de la liste des questions.
• 4.  Le Greffe a avisé le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés dans les dix jours ouvrables suivant la réception de la liste des questions.
• 5.  Le Greffe a pris toutes les dispositions nécessaires à la tenue de l’audience (p. ex., langue de l’appel appropriée, langue d’interprétation appropriée, salle).
• 6.  Le dossier contient tous les renseignements et les documents requis
• 7.  Le dossier était organisé de manière logique et normalisée comme il a été établi par la section.

Audiences respectueuses

• 8.  Le commissaire traite les participants avec sensibilité et respect.
• 9.  Le commissaire veille à ce que les parties aient la possibilité de présenter des éléments de preuve, de répondre à des éléments de preuve et de présenter des observations.
• 10.  Le commissaire signale les cas où les éléments de preuve n’ont pas permis de répondre convenablement à une question importante et demande des précisions.
• 11.  Toute communication en l’absence de l’une des parties est divulguée, et un résumé est consigné au dossier.
• 12.  Les problèmes liés à l’interprétation sont décelés et résolus.

Audiences bien ciblées

• 13.  Le commissaire entame l’audience en précisant le but et confirme la priorité qui est accordée à la liste des questions à trancher.
• 14.  Le commissaire veille à ce que les parties axent leur témoignage et leur documentation sur les questions pertinentes.
• 15.  L’audience se termine dans le délai imparti, tel qu’il est précisé dans l’avis de convocation.
• 16.  Les questions du commissaire sont pertinentes par rapport aux questions figurant à l’ordre du jour de l’audience (voir le critère 13).
• 17.  Les questions du commissaire sont ciblées et organisées.
• 18.  Le commissaire gère les situations problématiques au fur et à mesure qu’elles se présentent.
• 19.  Au cours de l’audience, le commissaire souligne convenablement les possibilités de restreindre les questions avec le consentement des parties.
• 20.  S’il y a lieu, le commissaire se concentre sur les questions devant faire l’objet d’observations finales et en restreint le nombre.
• 21.  Le commissaire prend en compte les besoins des participants vulnérables, notamment des mineurs non accompagnés, afin de faciliter la présentation de leurs éléments de preuve.
• 22.  Le commissaire traite les demandes présentées de vive voix par les parties.
• 23.  Le commissaire précise les lois, les règlements, les règles ou les directives qui s’appliquent.

Les motifs sont complets

• 24.  Le commissaire résume les principales questions à trancher.
• 25.  Le commissaire traite de la position de toutes les parties.
• 26.  Le commissaire présente la constatation des faits clairement et sans équivoque.
• 27.  Le commissaire appuie la constatation des faits par des exemples de preuve clairs qui s’avèrent probants quant à ces constats.
• 28.  Le commissaire examine les éléments de preuve des parties qui vont à l’encontre de la décision du commissaire et explique pourquoi certains éléments de preuve ont été privilégiés.
• 29.  Le commissaire énonce les lois, les règlements, les règles, les guides jurisprudentiels, les Directives du président ou les décisions à caractère persuasif, s’il y a lieu.
• 30.  Le commissaire tient compte des facteurs contextuels sociaux et culturels lorsqu’il évalue les éléments de preuve.

Les motifs sont transparents et intelligibles

• 31.  Le commissaire s’exprime en langage clair.
• 32.  Le commissaire expose des motifs convenablement clairs et concis.
• 33.  Les motifs sont faciles à comprendre et ordonnés de façon logique.
• 34.  Les motifs sont rédigés de façon concise compte tenu de la complexité des appels et du volume de la preuve.

Les motifs sont exposés en temps opportun

• 35.  Le nombre de jours qui s’est écoulé à partir du moment où le dossier a été assigné jusqu’à la décision. 
• 36.  Le nombre de jours qui s’est écoulé à partir de la mise en état de l’appel jusqu’à la décision.

Critères supplémentaires

• S1  Les motifs appliquent les critères appropriés pour l’admission de nouveaux éléments de preuve.
• S2  La décision tient compte de toutes les questions pertinentes du dossier, le cas échéant.
• S3  Les motifs sont structurés en fonction des questions à trancher (c’est à dire axés sur les questions à trancher).
• S4  Les motifs présentent clairement la logique qui mène au résultat.
• S5  Les motifs sont susceptibles d’expliquer le résultat à la personne en cause.
• S6  Les motifs semblent fournir une orientation utile à la SPR et aux autres lecteurs (p. ex. dans CanLII).
• S7  Le commissaire a procédé à une évaluation indépendante de la demande d’asile plutôt qu’à un examen des erreurs commises par la SPR.

Annexe D – Échelle de notation

1. Possibilité d’amélioration : L’exigence relative à la qualité n’a pas été remplie. La preuve montre au moins un cas clé où la procédure ou les motifs auraient nettement été améliorés si cette exigence avait été respectée. Le décideur peut avoir tenté de respecter cette exigence, mais le niveau de réalisation se situe sous les attentes.
2. Satisfait aux attentes : Il s’agit d’un niveau de réalisation acceptable. Dans l’ensemble, le décideur a rempli cette exigence relative à la qualité, bien que des améliorations mineures puissent être apportées.
3. Dépasse les attentes : Il s’agit d’un niveau de réalisation constante, au-dessus de la moyenne. La preuve montre une maîtrise de l’exigence relative à la qualité et une compréhension de son importance pour une procédure ou une décision de grande qualité.